Nicolas-Jean Brehon es asesor honorario del Senado y asesor presupuestario de la Fundación Schumann. Última publicación: “La agricultura, ¿una variable de ajuste en las negociaciones comerciales internacionales?”, marzo de 2024.
Durante 50 años, las finanzas de la Unión Europea (UE) han sido un modelo de ortodoxia presupuestaria. Un presupuesto equilibrado, gastos planificados, límites máximos respetados. Sin deuda, sin desliz. Sin embargo, con un presupuesto limitado al 1% del ingreso nacional bruto (INB), la UE difícilmente podría convertirse en un verdadero actor económico e internacional. Especialmente cuando la emergencia requirió intervención. La UE ha innovado, han aparecido nuevos modos de intervención. En diez años, la UE, un actor presupuestario menor, se ha convertido en un actor financiero importante. A riesgo de coquetear con la imprudencia.
¿Gobernar es planificar? No debes haber estado a cargo de los asuntos públicos para pensar eso. No, gobernar es reaccionar. En 2010, la urgencia era rescatar a los países afectados por la crisis de la deuda soberana. La crisis amenazaba con extenderse a muchos estados y dividir la zona del euro. Mario Draghi, el presidente del Banco Central Europeo, tuvo su última palabra: “Cueste lo que cueste”, es decir, un europeo cueste lo que cueste. La UE también tendría su acto principal. Así surgieron los planes de rescate, conocidos como planes de ajuste, concedidos a cinco países en forma de préstamos concedidos en condiciones más favorables que si hubieran sido ellos mismos prestatarios (en el punto álgido de la crisis, Grecia se endeudó al 25%. .). La UE no aparece directamente. Se establecen mecanismos de intermediación (FESF, MESF, MES). Una primera salva de 386 mil millones de euros.
Es un punto de inflexión. A partir de este momento, la UE cambiará su práctica presupuestaria: en lugar de pagar subvenciones (1 millón de millones de los fondos de cohesión en veinte años, por ejemplo), la UE se convertirá en garante de préstamos. Éste fue el tema del plan Juncker de 2015. Una garantía que ofrece seguridad a los prestamistas y tiene un importante apalancamiento. 10 garantías permiten una inversión de 150. Es un éxito (500 mil millones de inversiones entre 2015 y 2020). El plan se renueva en 2021 (Invest EU tiene como objetivo 372 mil millones de inversiones).
La crisis sanitaria era el nuevo desafío presupuestario de la UE. Entonces la UE dio el paso e hizo que Alemania aceptara lo impensable: el préstamo europeo. La UE toma préstamos en los mercados de capitales en condiciones favorables y luego presta a los estados. Esto financiará los planes de recuperación del programa Next Generation EU. Se ofrecen 750 mil millones a los Estados, ya sea en forma de préstamos (una segunda ronda de 386 mil millones, de los cuales 291 mil millones comprometidos a finales de 2023) o en forma de subvenciones (338 mil millones). Pero ambos están financiados con bonos europeos. Es un éxito. La UE tiene una firma, inspira confianza. Los bonos están ampliamente sobresuscritos, lo que demuestra la confianza de los mercados financieros en la firma europea. Animada, la UE renueva la operación. En los Estados miembros, ayuda a financiar el desempleo parcial, reduciendo el gasto nacional (programa SURE, 94 mil millones). Fuera de la UE, concede una garantía europea a los grandes planes de inversión sostenible en los países emergentes (Global Gateway, 40.000 millones de garantías sobre 300.000 millones de inversiones).
La guerra llega. La UE apoyará a Ucrania mientras sea necesario, anuncia el Presidente de la Comisión. Y con el dinero que haga falta. Es decir, ayudando en lo necesario (mediante ayuda militar, por ejemplo) y prestando lo que se necesita, hoy y mañana. En dos años de guerra, la UE ha adoptado cinco programas de asistencia financiera por valor de 75 mil millones de euros (además de los 5 mil millones concedidos antes de 2022). En abril de 2024, para aliviar las preocupaciones de los Estados balcánicos, también candidatos a la UE, la UE decidió concederles también un préstamo (4 mil millones). En diez años, “la galaxia presupuestaria”, según la expresión de Jean Arthuis, se ha vuelto cada vez más confusa. Se han roto todas las viejas barreras, garantes del rigor presupuestario. Los límites máximos y la programación se han vuelto secundarios. Cada vez son más los gastos que se financian fuera de los límites máximos, o incluso fuera del presupuesto.
La principal palanca de intervención ya no son los subsidios sino los préstamos, que son más fáciles de implementar. En total, podemos estimar el importe pendiente de los préstamos de la UE en 800 mil millones de euros. Otros seguirán en lo que respecta a la financiación de la reconstrucción de Ucrania, estimada en 486 mil millones de euros por el Banco Mundial. Tarde o temprano se alcanzará la marca de los 1.000 mil millones. En la mayoría de los casos, estos préstamos son a largo plazo (a menudo 35 años) con períodos de gracia. Los reembolsos se escalonan entre 2022 y 2070. Los reembolsos de los principales préstamos a Ucrania se posponen después de 2033. Pero, ¿qué pasaría si…
¡Sí, la cuestión del incumplimiento del prestatario! La cuestión principal es la de las garantías. Ya en 2021, el Tribunal de Cuentas Europeo (informe 18/2021) se sorprendió de que esta cuestión se tuviera tan poco en cuenta en los programas de ayuda 2010-2014. “La importancia dada a la capacidad de pago es limitada”: la urgencia era esencial. Poco a poco el tema se fue integrando. Se ha modificado el reglamento financiero de la UE, se ha revisado la programación y en los nuevos planes de asistencia financiera se acepta generalmente que el 70% de los préstamos estén garantizados con una responsabilidad compartida entre el presupuesto de la UE y los Estados miembros. ¡Un reparto en gran medida artificial, ya que son los Estados miembros los que, en realidad, financian la mayor parte del presupuesto de la UE!
Una garantía, es decir, una precaución que podría resultar útil cuando llegue el momento. Y ese momento llegará. Porque las exposiciones financieras conllevan riesgos variables. Pero en el caso de Ucrania son «extremadamente elevados», reconoce Ambroise Fayolle, vicepresidente del Banco Europeo de Inversiones en la Comisión de Asuntos Europeos del Senado. ¿Quién puede creer que Ucrania reembolsará estos 80 mil millones de préstamos europeos (además de los préstamos bilaterales e internacionales y antes de los préstamos para la reconstrucción)? Es muy probable que los Estados tengan que asumir responsabilidades, directa o indirectamente a través del presupuesto de la UE. Los riesgos están cubiertos al 22% para Alemania y al 17% para Francia.
Es cierto que habrá que esperar hasta 2033. Un horizonte que no es el de la política. Otros se encargarán de ello. Pero en estas condiciones, el anuncio de una reducción de la contribución francesa al presupuesto de la UE en 2024 (21,6 mil millones de euros frente a 24,4 mil millones de euros en 2023) parece ciertamente oportuno antes de un año electoral, pero pasablemente inapropiado. Al evocar el riesgo de una escalada militar, el Presidente de la República quiso hablar un lenguaje de verdad. Con el mismo espíritu de transparencia, no sería descabellado mencionar también este aspecto presupuestario.
